傳銷案件查處認(rèn)定存在部門分工

　　傳銷行為往往跨區(qū)跨省，其中既有一般違法行為，又有犯罪行為；既涉及部門查處認(rèn)定的分工問題，又涉及地區(qū)管轄問題，且由于對《禁止傳銷條例》的相關(guān)規(guī)定與國務(wù)院辦公廳的相關(guān)解釋在理解上存在分歧，因此，近幾年出現(xiàn)了個別地區(qū)公安機(jī)關(guān)跨區(qū)跨省直接抓捕涉嫌傳銷的外地公司人員，扣押公司財產(chǎn)，造成公司癱瘓，而經(jīng)過拘留、逮捕、起訴、審理之后，卻發(fā)現(xiàn)難以定罪，不僅浪費大量的司法資源，而且妨害公司企業(yè)的正常經(jīng)營，損害司法的公信力。這種情況主要涉及傳銷案件查處認(rèn)定的部門分工問題，亟須從理論與實際的結(jié)合上加以研究。

　　一、國務(wù)院確立了工商行政管理部門與公安機(jī)關(guān)共同查處傳銷行為的機(jī)制。為了在經(jīng)濟(jì)活動中防止欺詐，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，保持社會穩(wěn)定，國務(wù)院于2005年8月23日頒布了《禁止傳銷條例》，于同年11月1日起施行。

　　按照《禁止傳銷條例》的規(guī)定，查處認(rèn)定傳銷案件的職能部門為工商行政管理部門和公安機(jī)關(guān)。也就是說，國務(wù)院確立了工商行政管理部門和公安機(jī)關(guān)共同查處傳銷行為的機(jī)制，并明確了工商行政管理部門和公安機(jī)關(guān)都有受理舉報和向社會公開發(fā)布警示的職責(zé)。經(jīng)過一段時間的實踐，國務(wù)院辦公廳鑒于各地在執(zhí)行《禁止傳銷條例》中所反映的問題，根據(jù)國務(wù)院的指示，于2007年6月6日向公安部和工商總局下達(dá)國辦函[2007]65號文件，即《對〈禁止傳銷條例〉中傳銷查處認(rèn)定部門解釋的函》。該函指出：依照《禁止傳銷條例》的規(guī)定，“工商部門和公安機(jī)關(guān)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)都應(yīng)當(dāng)對傳銷行為進(jìn)行查處，并依照各自職責(zé)分別依法對傳銷行為予以認(rèn)定。工商部門查處傳銷行為，對涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)立案偵查；公安機(jī)關(guān)立案偵查的涉嫌犯罪的傳銷案件，對經(jīng)偵查認(rèn)定不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移交工商部門查處”。

　　二、工商行政管理部門對所有的傳銷案件負(fù)責(zé)查處，但在查處過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)立案偵查?！督箓麂N條例》第7條對“屬于傳銷行為”的三種形式作了明確規(guī)定。該條例第8條則明確規(guī)定：“工商行政管理部門依照本條例的規(guī)定，負(fù)責(zé)查處第七條規(guī)定的行為?！边@也就是說，各種形式的傳銷案件，在未發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪之前，工商行政管理部門都應(yīng)當(dāng)主動、認(rèn)真地負(fù)責(zé)查處。只有在查處過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪時，方可依照《禁止傳銷條例》第13條的規(guī)定，“依法移送公安機(jī)關(guān)立案偵查”。

　　傳銷行為是在商業(yè)活動中發(fā)生的違反商業(yè)規(guī)則的行為，工商行政管理部門是專門負(fù)責(zé)對商業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管的部門，理所應(yīng)當(dāng)對一切傳銷行為負(fù)責(zé)監(jiān)管查處。實踐中，傳銷行為大多屬于一般違法行為，而且《禁止傳銷條例》已經(jīng)授予工商行政管理部門多項查處措施，并且對一般的傳銷違法行為可以依據(jù)該條例的規(guī)定，分別給予沒收非法財物、沒收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰。根據(jù)《禁止傳銷條例》第5條規(guī)定的精神，工商行政管理部門“應(yīng)當(dāng)堅持教育與處罰相結(jié)合的原則，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。

　　三、公安機(jī)關(guān)對傳銷案件的立案偵查：只負(fù)責(zé)涉嫌犯罪的案件。涉嫌傳銷的行為是否涉嫌犯罪，在接受舉報時尚處于不明朗狀態(tài)，那么，公安機(jī)關(guān)對涉嫌傳銷行為的舉報，是否可以不經(jīng)過工商行政管理部門的查處和移送，而一律根據(jù)舉報直接立案偵查呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)《禁止傳銷條例》的相關(guān)規(guī)定，顯然是不可以的。

　　《禁止傳銷條例》第4條規(guī)定：“工商行政管理部門、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)查處傳銷行為?！痹摋l例第6條規(guī)定：“任何單位和個人有權(quán)向工商行政管理部門、公安機(jī)關(guān)舉報傳銷行為。工商行政管理部門、公安機(jī)關(guān)接到舉報后，應(yīng)當(dāng)立即調(diào)查核實，依法查處?！痹摋l例第10條規(guī)定：“在傳銷中以介紹工作、從事經(jīng)營活動等名義欺騙他人離開居所地非法聚集并限制其人身自由的，由公安機(jī)關(guān)會同工商行政管理部門依法查處?！笨梢?，第4條強(qiáng)調(diào)了“職責(zé)范圍”；第6條明確了工商行政管理部門和公安機(jī)關(guān)都可以受理舉報，但是，并未要求公安機(jī)關(guān)接受舉報后立案偵查，而是“立即調(diào)查核實，依法查處”。顯然，如果沒有發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，就只能將舉報線索移交工商行政管理部門依法查處；第10條所規(guī)定的情況涉及限制公民人身自由，工商行政管理部門單獨查處確有困難，但是，在調(diào)查核實之前并不能確定行為人涉嫌犯罪，所以，無論是工商行政管理部門抑或是公安機(jī)關(guān)接受舉報的此類案件，均需公安機(jī)關(guān)會同工商行政管理部門依法查處，經(jīng)調(diào)查后若是確定涉嫌犯罪，則由公安機(jī)關(guān)立案偵查，否則，只能由工商行政管理部門依法查處。對上述條文規(guī)定的精神進(jìn)行綜合分析，可以得出這樣的結(jié)論：工商行政管理部門與公安機(jī)關(guān)都可以接受涉嫌傳銷行為的舉報，但公安機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)將舉報線索轉(zhuǎn)給工商行政管理部門調(diào)查核實，但若涉及限制公民人身自由的舉報，則應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)會同工商行政管理部門依法查處。

　?。ㄗ髡叻謩e為湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，湖南省長沙市公安局法制支隊副支隊長）